Se vogliamo analizzare i fenomeni della D.I.A. e della SUPER - D.I.A. dal punto di vista giuridico, cioè come istituti giuridici, dobbiamo anzitutto collocarli nell'ambito di quel processo di liberalizzazione che, nella materia edilizia, il legislatore ha avviato negli anni 80, dapprima con la legge Nicolazzi 94/1982 che , per la prima volta, ha introdotto un regime semplificato per il rilascio della concessione edilizia prevedendosi la formazione del silenzio assenso per gli interventi di recupero del patrimonio esistente e poi, con la legge 47/1985 che, all'art. 26, consentiva l'esecuzione di opere interne con la semplice presentazione di relazioni tecniche asseverate in luogo dell'ottenimento della concessione.

Dunque, già negli anni '80 la materia dell'edilizia vantava qualche esempio di attività eseguibile su mera denuncia dell'interessato. Poi è intervenuta la rivoluzione procedimentale della legge 241/1990 che, in particolare con l'art. 19, introducendo la figura generale della denuncia di inizio attività, ha liberalizzato l'attività privata a tal punto da eliminare il provvedimento finale di autorizzazione: il silenzio della P.A. è diventato modello sostitutivo del provvedimento, come comportamento che prende il posto dell'atto amministrativo e ad esso si sostituisce.

In questo senso, si è felicemente in dottrina definita la d.i.a. come atto di autoamministrazione, sostitutivo dell'atto di consenso della P.A., laddove a quest'ultima è riservato un potere (che è anche dovere - perché è da escludersi ogni discrezionalità sul suo esercizio) di controllo successivo sulla sussistenza dei presupposti per avvalersi di questo modello semplificato.

Ebbene, nella materia dell'edilizia la prima applicazione dell'istituto generale della d.i.a. si è avuto con l'art. 4 comma 7 legge 493/1993, sostituito dall'art. 2 comma 60 legge 662/1996 che assoggettava a d.i.a. tutta una serie di interventi edilizi minori, sostanzialmente prima assoggettati ad autorizzazione edilizia ovvero al regime delle opere interne ex art. 26.

La disciplina procedimentale della d.i.a. in materia edilizia è ben nota e così può riassumersi:

1. sostanzialmente, la d.i.a. veniva preclusa:
   A) ogni qualvolta, per disposizione di legge specifica (legge 1089/1939, ora D.l.vo 490/99) ovvero per norma urbanistica, l'immobile oggetto dell'intervento edilizio è stato riconosciuto di rilievo storico - artistico o di rilevanza ambientale;
   B) quando sia necessaria la preventiva approvazione di uno strumento urbanistico attuativo, restando ferma la necessità del rispetto anche delle norme riguardanti l'igiene, la salubrità e la sicurezza delle costruzioni.
   
   
2. è fissato un termine triennale di efficacia della d.i.a., con obbligo per l'interessato di comunicare al Comune la data di ultimazione dei lavori.
   
   
3. Quanto al procedimento, è fissato anzitutto in termine di 20 giorni per l'esercizio del potere di controllo in capo al Comune.
   La giurisprudenza amministrativa sul punto, mentre si è espressa in senso concorde nel riconoscere la perentorietà del termine dei 20 giorni per l'esercizio ritenuto doveroso del potere di verifica dei presupposti, si è invece divisa sul punto relativo agli effetti della scadenza del termine: mentre alcuni T.A.R. (v. T.A.R. Emilia Romagna - Parma 8.6.2001 n. 325) ritengono che decorso il termine perentorio per l'esercizio del potere di controllo, siano consentiti all'Amministrazione solo interventi analoghi a quelli esercitabili in sede di autotutela amministrativa (che per giurisprudenza consolidata presuppongono la prevalenza di un interesse specifico e attuale sull'affidamento generato al privato dalla scadenza del termine), altri invece (T.A.R. Campania - Napoli 6.12.2001 n. 5272) ritengono improprio ogni riferimento all'autotutela in assenza di un atto amministrativo neppure tacito (non configurandosi alcuna ipotesi di silenzio assenso), restando quindi integro per la P.A. un più generale potere di intervento successivo, sicchè il Comune potrebbe sempre applicare le sanzioni previste per la assenza di d.i.a. o per la difformità della stessa.
   
   Su questo punto, ad avallare sostanzialmente la prima tesi, è intervenuto il parere dell'Adunanza Generale del Consiglio di Stato n. 3 del 29.3.2001 sulla bozza del nuovo testo unico dell'edilizia (che si è limitato ad elevare il termine per il controllo a 30 giorni), secondo cui "la d.i.a. precostituisce una sorta di silenzio - assenso allo scadere del termine breve che legittima l'inizio dei lavori" con l'effetto che, alla scadenza, restano "salvi i poteri di autotutela dell'Amministrazione, da esercitare secondo i noti parametri giurisprudenziali".
   E ciò vale ad ampliare la tutela per il privato che si avvale della d.i.a. Se è dunque vero che nella specie è improprio parlare di assenso tacito, di silenzio - assenso perché il modello procedimentale esclude in radice il preventivo assenso della P.A., non può neppure negarsi che la situazione giuridica che si determina allo scadere del perentorio termine per il controllo è del tutto analoga a quella del silenzio assenso per la necessaria tutela dell'affidamento del privato sulla legittimità dei lavori che ha intrapreso confidando nell'inerzia del Comune.
   
   
4. Come è noto, la facoltà di intraprendere gli interventi edilizi denunciati senza alcun assenso preventivo della P.A. è contemperata dall'obbligo del privato di presentare nei 20 giorni prima una dettagliata relazione a firma di un progettista abilitato, unitamente agli opportuni elaborati progettuali. Non solo: il progettista deve anche emettere un certificato di collaudo finale che attesti la conformità dell'opera al progetto presentato.
   In questo quadro normativo il tecnico progettista assume la qualità di persona esercente un servizio di pubblica necessità ai sensi degli artt. 359 e 481 cod. pen. (per cui il reato è quello di falso ideologico in certificati) cosicchè in caso di dichiarazioni non veritiere nella relazione del progettista, è stabilito che la P.A. debba darne comunicazione all'Autorità Giudiziaria, per l'aspetto penale, e al Consiglio dell'Ordine di appartenenza, per l'aspetto disciplinare. In più, il principio di autoresponsabilità, al quale è ispirata la procedura in esame, si traduce anche nella responsabilità penale per l'autore della denuncia, il quale in caso di dichiarazioni mendaci e di false attestazioni (v. art. 21 L. 241/1990) è punito con la pena prevista dall'art. 483 c.p. (falsità ideologica del privato in atto pubblico).
   
   La disciplina semplificata della d.i.a. fa dunque leva su un sistema di responsabilità sia del privato che del tecnico - progettista che, vedremo alla luce delle più recenti norme, risulta aggravato con l'ampliamento dell'ambito di operatività della d.i.a.
   Probabilmente anche per questa ragione, il legislatore del T.U. ha ritenuto di togliere ogni dubbio - che ancora persisteva nel quadro della normativa del '96 - sulla facoltatività della d.i.a., nel senso cioè che il ricorso alla d.i.a. costituisce facoltà e non obbligo per il soggetto interessato nei casi previsti dalla legge (laddove vi era invece chi sosteneva che invece il privato era tenuto ad avvalersi della d.i.a. nei casi in cui essa era utilizzabile).
   Ora il T.U. all'art. 22 ultimo comma ha stabilito che è comunque facoltà dell'interessato quella di chiedere il rilascio del permesso di costruire anche per la realizzazione di opere che sarebbero soggette a semplice d.i.a., con l'ovvia previsione che, in tal caso, la violazione della disciplina urbanistica non comporta l'applicazione delle sanzioni penali di cui all'art. 44.
   Pare evidente infatti che l'aggravamento delle responsabilità per il tecnico progettista con lintroduzione, in particolare, della super - d.i.a. con la legge obiettivo 443/2001 non poteva non essere accompagnato da un chiaro regime di alternatività che consentisse, con l'opzione, di sottrarsi ad una procedura - quella della d.i.a. - più tempestiva ma anche più responsabilizzante (perché non garantita da un previo assenso della P.A.).
   
   
5. Quanto al regime sanzionatorio, è previsto che l'esecuzione delle opere in assenza della o in difformità della d.i.a. comporti la sanzione pecuniaria pari al doppio dell'aumento del valore venale dell'immobile conseguente alla realizzazione delle opere stesse e comunque in misura non inferiore al 1.000.000 lire e , in caso di d.i.a. effettuate quando le opere sono già in corso di esecuzione, la sanzione si applica in misura minima. Inoltre l'esenzione della responsabilità penale è garantita con la previsione che la mancata d.i.a. non comporta l'applicazione delle sanzioni penali: ciò peraltro non può evidentemente riguardare anche i casi di opere eseguite in difformità della disciplina urbanistica ed edilizia.